律师论文

民事执行机构警务化研究

2017/06/30

                               民事执行机构警务化研究
                                               山东舜翔(青岛)律师事务所   姜鹏飞律师

    摘要:“执行难”问题一直是人民法院亟待解决的重大问题之一。多年来,全国各级法院对解决“执行难”问题进行了诸多创新,在一定程度上化解了“执行难”问题。近年来,如何推动人民法院执行机构改革日益成为解决“执行难”问题的重要切入点。党的十八届四中全会,提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”,给民事执行机构改革指明了方向。本文结合各地的司法实践得出,民事执行机构改革应当以警务化作为机构改革的着力点。在结合民事执行机构的历史发展,相关理论,对各地实践的基础上,对如何警务化提出建议,以期顺利实现执行机构警务化改革,从机构改革方面解决“执行难”问题。
    关键词:民事执行机构;执行裁决权;执行实施权;警务化
    前  言
    2014年10月23日,十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在司法体制改革方面,全会提出了“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”【1】。中央的《决定》虽为改革指明了方向,但并没有对后续如何分离及分离形式进行明确,还需我们深入研究切实可行且符合我国国情的具体方案,使中央决策能够平稳“落地”。对此,法院系统、学界有着不同的认识及研究。民事执行机构应当如何进行机构合理配置来实现新时期党中央对民事执行机构改革的总体要求,是我们应当着重进行研究的重要课题。
    笔者认为,通过总结相关司法实践经验来看,执行机构的警务化对于今后民事执行工作具有重要的现实意义,是司法改革今后应当着重的发力点之一。
    一、民事执行体制的历史沿革
    党的十八届四中全会提出的推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,为民事执行机构的改革指明了思路和方向,即民事执行机构改革应当围绕如何化解“执行难”问题,使人民大众切实感受到司法改革所带来的红利。
    “执行乃法律之终局和果实”,这句拉丁谚语恰好印证了执行在整个审判活动的重要性,“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现”【2】,“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”【3】是党中央推进司法体制改革的重要宗旨。
2009年7月17日,最高院印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》“各级人民法院统一设立执行局,并统一设立执行局内设部门及职能”【4】。之后,各级法院逐步在执行局的基础上对执行机构进行了大刀阔斧的改革,分别设立执行庭、执行裁决庭、执行综合科的内设机构作为执行的实施、监督机构。同时,全国部分法院也进行了一些先行先试,在民事机构主体的配置方面进行了一定的创新,突出的是执行工作警务化,即在民事案件中对司法警察执行工作确定不同的工作定位。
    然而,如何实现审判权和执行权的合理分离?《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》并未作出明确规定,在法院、理论界观点分歧还是比较明显的。民事执行体制改革何去何从,如何确定改革方向涉及民事执行权的机构设置和主体配置等方方面面问题,是司法体制改革甚至是中国特色社会主义法治体系建设的一项重大工程。如何确立民事执行机构的主体配置,实现机构的合理优化,平稳有序推进民事执行机构改革是当前阶段的重要问题。
    二、各国民事执行权的理论观点
    纵观英美法系和大陆法系,民事执行权是否应当单独作为国家一项权力,由于各国宪政体制和法律制度的差异性,加上民事执行权自身的复杂性,理论界对其权力属性的界定差异较大,分析明显。【5】目前,理论界与实务界对民事执行权的界定有三种学说:
第一,司法权说。人民法院作出判决、裁定,由人民法院负责执行与实施,既是当前执行工作的现实情况,也是符合“谁办案、谁决定、谁负责”的办案责任制。同时,民事执行程序的各项规定是由我国的《民事诉讼法》所确定的,同时具体实施是由最高法作出的司法解释来保障。这说明从立法上来讲,民事执行程序是一种诉讼程序,是审判工作的下一环节。
    第二,行政权说。持该学说的学者认为,“作出司法判决是司法行为,然而执行判决是一种行政行为”【6】,“执行工作的性质归属于行政活动,具有行政特性”【7】。因为强制执行体现着确定性、主动性及命令性,体现的是行政行为的特性。我国《宪法》规定,“中央及地方各级行政机关是国家权力机关的执行机关,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。”【8】“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。【9】人民法院依据法律作出的判决、裁定应当得到被执行人的及时履行,若被执行人拒绝履行,行政机关有权采取行政手段要求被执行人及时履行,这是行政机关社会管理执行的要求,也是行政机关维护国家宪法、法律、行政法规权威的体现。
第三,复合权说。执行权是界于司法权与行政权之间的一种复合性权力。它不是一种纯粹的司法权,也不同于一般的行政权,而是处于二者之间的一种复合型权力。“执行权既具有司法权的部分属性,又具有行政权的部分属性,执行工作中司法权和行政权的有机集合,构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。”【10】
    综合比较三种学说,笔者认为,执行权是一种兼有司法权和行政权双重属性,体现执行的裁决权和实施权的二元权力构成。“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”【11】一个人的手中若掌握两种以上的权力,不可避免的会形成集权和腐败。鉴于此,最高法要求“各级人民法院统一设立执行局,并统一设立执行局内设部门及职能”的《意见》,便是基于执行权分立为裁决权和实施权的二元体制理论。
    三、我国各地法院探索执行警务化模式的实践
    多年来,各地法院所进行的大量实践探索主要体现在优化民事执行机构设置与主体配置两方面,尤其在司法警察机构在执行工作中所扮演的角色和职能定位方面进行了有益探索。司法警察参与执行工作主要体现在五种模式,协助执行主义、独立执行主义、交叉履职执行主义、合署执行主义、合并执行主义,后三种模式下,司法警察除肩负其自身的职能外,同时又担负民事执行的相关工作,故可以将其称为“执行警务化模式”。
    1、协助执行主义。司法警察根据执行法官的指示来参与案件的执行,在执行过程中辅助执行法官的各项工作。例如,有的法院规定,“司法警察在执行任务中要密切配合执行人员的工作,做到步调协调一致,听从指挥” 【12】。该条说明司法警察在执行过程中起到辅助作用,这是司法警察参与执行工作的一搬模式。司法警察承接的辅助性工作主要有:法律文书的送达;对执行相对人进行搜查、扣押、冻结、查封、强制腾空搬迁、实施拘传拘留;维护执行现场秩序;制止各种违法行为等。在此种模式下,司法警察在执行中缺乏自主性,只是对执行局工作进行协助。在法律地位上,司法警察应定位于执行辅助人,处于执行工作的从属角色。
    2、独立执行主义。司法警察机构为独立执行主体,依法独立享有执行权。与法院执行局非从属关系,不受执行局的指挥和指导。司法警察与执行局根据相关制度规定分配案件的管辖权限,在各自权限内独立进行执行工作。一般是按照案件编号、案件性质等条件进行划分。
    3、交叉履职模式。该类型在司法警察中成立执行中队作为执行局的内设机构,对外以执行局的名义行使执行权,接受执行局的领导。该模式下司法警察的主要职责是独立承办案件,日常工作接受执行局的管理。
    4、合署办公模式。司法警察和执行局共同行使执行权,组织结构上采取“一套人马,两块牌子”,司法警察和执行局合署办公,工作人员兼有执行预案和司法警察双重身份,担负执行和司法警务双重工作。在工作分工上,因人而异,各有侧重,其主要职责为执行工作、警务工作、综合工作。
    5、合并执行模式。将执行局与司法警察整合,成立执行事务局或司法警察局,兼有民事执行职能和司法警察职能,可以设置执行大队、警务大队来担负相关职能。
    四、民事执行警务化在我国适用的可行性
    (一)制度支撑
    在我国,我国的司法警察设置于人民法院之内并作为法院的内设部门,此种制度设计使得司法警察的权力属性产生了行政权和司法权之争。我国《中华人民共和国人民警察法》第2条第2款明确规定,“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机构的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察” 【13】。人民警察是指在人民民主专政制度下,具有武装性质的保卫社会主义国家安全和维持社会治安秩序,维护广大人民群众的利益,在警察机关中,依法代表国家行使警察职权,履行警察职责的国家公职人员。因此将司法警察职权定位于行政权既有法律上的规定,又有理论上的支撑。
    因此,具有行政权属的司法警察行使具有行政权属的执行工作是具有高度契合性的。
    (二)法律支点
    《人民警察法》规定,司法警察可以使用武器、警械,可以依法执行拘留等强制措施。最高人民法院《人民法院司法警察条例》第7条第4、7款明确规定了人民法院司法警察的职责:在生效法律文书的强制执行中,配合实施执行措施,必要时依法采取强制措施;执行拘传、拘留等强制措施。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第8条也明确规定:“必要时应由司法警察参加。”上述法律和司法解释为司法警察参与执行,具备执行的具体资格提供了法律依据,因此将执行人员由法官(执行员)变身为司法警察,从法官的序列中分离出来,实行执行人员警察化,司法警察警执合一的工作模式是契合了法律的精神,同时这也是与即将铺展开来的司法改革特别是“法官员额制”的改革精神高度契合。
    (三)价值追求
    “民事执行权具有功利性效率和道义性公正的复合价值取向”。【14】公正与效率一直是民事审判工作一直追求的价值,但不同阶段对两者的侧重应当是不同的。执行工作应当是实操性、事务属性较强,目的在于实现生效法律文书确定的权利义务,并不是对纠纷主体双方的实体权利的判别,故追求效率价值应当是执行工作应当追求的主要价值。在个案中,实现公平正义的手段是如何又快又好的确定裁判文书的内容,尽可能地动用各种人力物力保障判决内容的顺利实现。司法资源是有限的,面对大量执行案件,更应当追求效率价值,保障大多数的判决文书都能顺利执行。
    司法警察作为法院的有组织、有纪律的武装力量,其可以依法使用武器、械具,具有强大的威慑力,能够对抗执行中可能出现的高强度对抗性、暴力性情况,更有利于执行工作的开展,维护司法权威。
    (四)实际效果
    1、降低司法成本,提高执行效益。青岛市中级人民法院在2016年的执行工作中,执结各类案件15.2万件,执行到位1118.9亿元。推广团队化执行模式,建立具有远程指挥、快速反应等功能的执行指挥中心,强化提级执行、交叉执行和指定执行,努力提升执行效率。【15】若这种团队化执行模式应用于司法警察工作模式,必将提高执行效率,降低执行成本。
    2、增强执行威慑力,维护执行秩序。以往的法院执行工作中,一般是由执行法官单独实施强制执行程序,被执行人的一般会采取反抗手段,在言语上甚至肢体上采取激烈的反抗措施,扰乱执行秩序,致使执行程序推进不下去,最终损害司法权威。如果执行工作由司法警察执行,被执行人一般会慑于司法警察的强制力、威慑力和战斗力,一般不会采取过激的行为,从而更好地避免执行过程中可能发生的抗拒执行和暴力抗法事件的发生,即使发生,也比法官更为容易及时控制事件的事态,遏制化解激化的矛盾。
    3、增强执行力度,维护司法权威。司法警察具有较好的装备,能够应对各种突发情况,由司法警察进行执行工作能够增强执行力量,加大执行力度,提高司法文书的公信力和法院判决的权威性,有利于维护人民法院的整体形象。
    五、民事执行机构的完善
    各级法院对执行工作上都进行了相关探索,同时也进行执行警务化的改革,这种模式是符合我国国情,符合司法警察的职能定位,对实现司法资源的合理配置,构建中国特色社会主义民事执行制度具有良好的示范作用。但执行警务化模式毕竟已突破我国相关法律法规的规定,在工作程序、机构设置、权力分配方面存在的问题亟须出台相关规定加以规范。针对当前的现实情况,笔者认为执行警务化应当在以下几点加以完善:
    第一,新设执行裁决定,实现裁决权与实施权的彻底分离,使执行局权名责清楚明确。基于民事执行权的二元机构论,民事执行权应当分为民事执行权与民事裁决权,对应的应当成立相互独立、互不隶属的裁决作出机构和裁决执行机构。目前,执行局既为行政性机构,又是司法性机构,权属不明,职责不清。建议在法院内设机构上成立新的执行裁决庭,由其单独行使裁决权,负责民事执行、行政执行、刑事执行中产生的实体性争议的审理。。执行局职能特定化,就为裁决执行的专门机构。双方应各自遵循自己的职权范围,相互尊重、相互支持、相互监督、相互制约。
    第二,改革执行局,逐步“去法院化”。将现有的执行局与司法警察机构进行整合,赋予其民事执行和司法警务双重职能。在名称上由“某某人民法院执行局”改为“某某省(市、县)执行局”。这样执行局名称更契合执行的实际情况,也让社会公正更为明了,同时实现行政权与司法权,行政机构与司法机构的分离,体现形式上的公正,促进两种不同性质的权力公正、高效、廉洁的运行。在人事上,严格司法警察准入制度、队伍管理制度及相应奖惩制度,打造一支具有良好政治素质和较高法律业务素质的司法警察队伍。
    第三,实现执行裁决庭与执行局的分权与制衡。执行裁决定对执行案件的实体性争议进行处理,体现公正价值;执行局在接到执行文书后,要在合理时间内启动执行程序,严格、完全、快速的开展执行工作,体现效率价值,维护民事主体的合法权益。双方在自己的职权内作到相互尊重、相互支持、相互监督、相互制约。
    结束语
    民事执行机构警务化是民事执行机构改革的发展方向,是践行党的十八届四中全会对司法体制改革的有益探索,各地法院对执行工作的丰富经验使得推行警务化有着较好的基础。作为执行工作今后的改革方向,实现民事执行机构警务化成为改革民事执行机构,破解“执行难”问题的有力抓手。

    注    释:

    【1】 引自新华网:《授权发布:中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载于http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330_4.htm , 2017年5月23日访问。
    【2】 引自丹宁勋爵:《法律的正当程序》。
    【3】 引自新华网:《习近平:努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义》,载于http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782198.htm , 2017年5月26日访问。
    【4】 引自法律图书馆:《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,载于http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=290615 ,2017年5月26日访问。
    【5】 以日本为例,执行程序的性质有司法权说和行政权说。
    【6】 引自贺卫方:《司法的理念与制度》,北京:中国政法大学出版社,1998年版,第264页。
    【7】 引自孙小虹:《体制突破:执行工作新思路》,载于《云南法学》,1999年第1期。
    【8】 《中华人民共和国宪法》第八十五条规定,中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关;第一百零五条规定,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。
    【9】 《中华人民共和国宪法》第一百二十三条。
    【10】 引自高执办:《论执行局设置的理论基础》,载于《人民司法》,2001年第2期,第25~27页。
    【11】 阿克顿勋爵·英国
    【12】 引自《大庆市让胡路区人民法院司法警察执行警务活动工作规定》第七条第一项。
    【13】 《中华人民共和国人民警察法》第二条 人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。
人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。
    【14】 引自童兆洪:《民事执行权性质再认识》,载于《浙江学刊》,2005年第3期。
    【15】 引自青岛人大常委会门户网站:《2017年青岛市中级人民法院工作报告》,载于http://rdcwh.qingdao.gov.cn/n8146584/n31031329/n31031364/n31031371/n32209712/n32209713/n32209717/170427092443588034.html ,2017年5月29日访问。